מדיניות ההשכלה הגבוהה בישראל מהיבט לאומי: ומה לגבי ההיבט הבין־לאומי?

ספרו הנוכחי של עמי וולנסקי, פרופ' בדימוס מאוניברסיטת תל אביב, משלים משימה רחבת ממדים שבה החל בספרו הקודם אקדמיה בסביבה משתנה: מדיניות ההשכלה הגבוהה של ישראל 1952-2004 (הוצאת מוסד שמואל נאמן והוצאת הקיבוץ המאוחד, 2005), שסקר את מדיניות ההשכלה הגבוהה משנותיה הראשונות של המדינה ועד ראשית המאה ה־21. בספרו הנוכחי דן וולנסקי בסוגיות מרכזיות במדיניות ההשכלה הגבוהה ב־23 השנים האחרונות. הספר עשיר במידע, בתובנות מעמיקות על תהליכים חברתיים ופוליטיים בחברה הישראלית והשתקפותם במדיניות המועצה להשכלה גבוהה (מל"ג) וות"ת (הוועדה לתכנון ולתקצוב של ההשכלה הגבוהה).

הספר מתמקד בשש סוגיות יסוד: תהליכי הפוליטיזציה של ההשכלה הגבוהה, שאלת הנגישות של חרדים וערבים לאקדמיה, הפיחות במעמדם של תחומי דעת שונים, שאלת התקציב והשלכותיו ארוכות הטווח, הצעת חוק המשילות, והצורך לחולל שינוי במתודות ההוראה והלמידה באקדמיה. בסיום ספרו מציג המחבר את האתגרים העתידיים הניצבים בפני מערכת ההשכלה הגבוהה בישראל.

תהליכי הפוליטיזציה של ההשכלה הגבוהה – וולנסקי סוקר את התפתחותם של הגופים הרגולטוריים – מל"ג שהוקמה בשנת 1958 וות"ת שהוקמה בשנת 1973, ומדגיש את חשיבותם של העצמאות וחופש הפעולה שגופים אלה נהנו מהם, ללא התערבות פוליטית בהחלטותיהם. התרחבות ההשכלה הגבוהה והקמתן של מכללות אקדמיות רבות או שדרוגן של מכללות קיימות לסטאטוס אקדמי החל מראשית שנות ה־80 של המאה הקודמת הביאו להגברת ההתעניינות הפוליטית בשדה ההשכלה הגבוהה, ועימה גברו הלחצים של נבחרי הציבור להשפיע על כיווני התפתחותה. החל משנת 1999 הוגשו 55 הצעות חוק להקמת מוסדות אקדמיים חדשים, לשינוי המדיניות בקבלת סטודנטים ולשינוי הרכבה של המל"ג. וולנסקי סוקר צעדים רבים שננקטו כדי למוטט את "הקרטל" של נציגי האוניברסיטאות ולכרסם במעמדם העצמאי של הגופים הרגולטוריים על־ידי הטחת ביקורת בוטה, ייבוש תקציבִי ומינוי בעלי תפקיד מטעם שרי החינוך המכהנים, שמתוקף תפקידם משמשים כיושבי ראש של המל"ג. וולנסקי מפנה את חיצי הביקורת לא רק כלפי הממשלה, כי אם גם לות"ת, שלא השכילה לראות מבעוד מועד את הסחף בהתערבויות הפוליטיות. לדעתו, בעשורים האחרונים כשלה האקדמיה בהתמודדות עם ההתערבויות הפוליטיות, וידם של הפוליטיקאים הייתה על העליונה.

שאלת הנגישות של חרדים וערבים לאקדמיה – הקמת המכללות פתחה את שערי ההשכלה הגבוהה לציבור גדל והולך. בשנת 1990 התקבלו ללימודים גבוהים רק 21% מבני השנתון, לעומת 46% בשנת 2008. לדעת וולנסקי, המאמץ לקדם נגישות להשכלה גבוהה של הציבור החרדי החל לשאת פרי רק במאה ה־21, אך הוא עדיין רחוק ממיצוי הפוטנציאל של ציבור זה. כדי להצליח להעמיק ולהרחיב את נגישותו להשכלה נדרשת התאמה בין הלמידה באקדמיה לנורמות התרבותיות של ציבור זה.

לגבי הציבור הערבי ננקטו צעדים רבים בעשורים האחרונים, בין היתר באמצעות תמריצים שהוענקו למוסדות להשכלה גבוהה לזיהוי חסמים תרבותיים וקשיי שפה. נכון לשנת 2021 הפער ארוך השנים בין השתתפותם של סטודנטים ערבים בהשכלה הגבוהה לבין שיעורם באוכלוסייה כמעט ונסגר, אך וולנסקי מצביע על ההכרח להיערך בעתיד למדיניות מתואמת עם מערכת החינוך הערבי כבר בשלב החינוך העל־יסודי.

הפיחות במעמדם של תחומי דעת שונים – וולנסקי עורך דיון נרחב במעמדם של תחומי דעת שונים במערכת ההשכלה הגבוהה, בהתבסס בעיקר על ההערכות של ועדות בין־לאומיות. 11 תחומי דעת והמרכז הלאומי להנעה אלקטרוכימית זוכים למעמד גבוה בשדה ההשכלה הגבוהה בעולם, 33 תחומי דעת עומדים ברמה סטנדרטית, ו־15 תחומי דעת ניצבים במקום נמוך, בעיקר במדעי הרוח והחברה. וולנסקי מציג את שפע הניסיונות וההצעות לשיקום מעמדם של מדעי הרוח שהוגשו למל"ג מראשית המאה ה־21. הוא מציע מודל תקצוב שיפריד בין מימון המבוסס על מספר הסטודנטים הלומדים לבין תקצוב החוקרים, במטרה להפיח חיים במדעי הרוח הגוועים, כמו גם לממן הקמת מכוני מחקר ייחודיים במדעי הרוח. הוועדות הבין־לאומיות הצביעו על היעדר תכנון ארוך טווח גם בתחומי הדעת כלכלה, מנהל עסקים, סטטיסטיקה, גיאוגרפיה, מדעי החיים ועוד.

שאלת התקציב והשלכותיו ארוכות הטווח – וולנסקי מתייחס לקיצוצי התקציב המקיפים למוסדות ההשכלה הגבוהה בעשור הראשון של המאה ה־21 כאל "העשור האבוד". הקיצוצים נערכו בשל הרחבה משמעותית של מספר המוסדות האקדמיים ומספר הלומדים. "העשור האבוד" התאפיין במשבר חמור במערכת ההשכלה הגבוהה בישראל. לדעת וולנסקי, המערכת התקשתה להתאושש מהמשבר גם בחלוף העשור השני, וזאת למרות תוספת תקציב נכבדה שהועמדה לרשותה החל משנת 2010.

הפגיעה בתקציב נעשתה לא רק בשל הרחבת הנגישות להשכלה גבוהה, כי אם גם בשל ביקורת אגף התקציבים לגבי התפשטותה המהירה של ההשכלה הגבוהה ללא הצבת מדיניות ברורה של ות"ת בנושא. משבר "העשור האבוד" הצביע על התלות הגבוהה של מל"ג/ות"ת באגף התקציבים במשרד האוצר, ואף הגביר את ההתערבות הפוליטית בהתוויית מדיניות ההשכלה הגבוהה.

הצעת חוק המשילות – ועדת המשילות, שהגישה את הדו"ח שלה בשנת 2015, נועדה להתאים את המבנה של מל"ג/ות"ת לטיפול במערכת המורכבת של ההשכלה הגבוהה בישראל. הוועדה כללה דמויות בכירות מהאקדמיה, מהמשפט ומהפוליטיקה. וולנסקי מדגיש כי המלצות הוועדה הקנו לממשלה כלים והשפעה על התכנון ארוך הטווח של ההשכלה הגבוהה בישראל. ההמלצות אף הציעו נתיב לרענון והתחדשות של הגופים הרגולטוריים במבנה העשוי לתרום להחזרת האמון בגופים אלה ללא מעורבות פוליטית בוטה. אך משעה שהתברר כי גופי המשילות החדשים שהוצעו עלולים להגביל את מרחב החופש של הממשלה בהתוויית המדיניות של ההשכלה הגבוהה, המתווה שהציעה ועדת המשילות נדחה כולו.

הצורך לחולל שינוי במתודות ההוראה והלמידה באקדמיה – וולנסקי מקדיש פרק ארוך ובו ראיונות של גורמים רבים במוסדות האקדמיים לבחינת הצורך לשנות את מתודות ההוראה/למידה במערכת ההשכלה הגבוהה לאור השימוש הנרחב בטכנולוגיות דיגיטליות ובשיטות הוראה מרחוק. הספר נכתב בטרם פרצה הבינה המלאכותית לחיינו, ונראה כי היא עתידה לשנות מהותית את ההוראה/למידה במוסדות להשכלה גבוהה.

הספר כתוב באופן קולח ורהוט, נשען על מקורות מידע מגוונים ומאיר בבירור את הסוגיות המרכזיות שבחר לדון בהן. הספר מתמקד בבחינת מערכת ההשכלה הגבוהה בישראל בעיקר ברמה לאומית. במקומות שונים הוא מביא גם היבט בין־לאומי, בעיקר בסקירת ועדות המומחים לבחינת תחומי הדעת השונים. הספר אינו מתייחס למערכת ההשכלה הגבוהה בישראל מהיבט בין־לאומי במספר נושאים חשובים.

גופי הרגולציה – מל"ג הוקמה בשנת 1958 וות"ת בשנת 1973. וולנסקי בוחן את התערערות מעמדם של גופים אלה בשל התערבויות פוליטיות רבות במהלך שני העשורים האחרונים ואף מתייחס להמלצות ועדת המשילות לשינוי דרכי פעולתם, אך אין הוא דן באופן ביקורתי במידת התאמתם של גופי רגולציה אלה למציאות הקיימת. כאשר נוסדה ות"ת פעלו רק שמונה אוניברסיטאות. כיום יש 63 מוסדות להשכלה גבוהה. במהלך השנים לא חל שינוי דרמטי במבנה ובהתנהלות של גופי הרגולציה. במקומות רבים בעולם חלו שינויים מרחיקי לכת בגופי הרגולציה בעשורים האחרונים, כולל בבריטניה, ממנה נלקח הדגם של ות"ת. חלק מהבעייתיות בהתנהלות גופים אלה אינו נובע רק מההתערבות הפוליטית, כי אם גם מן הסרבול בטיפול במוסדות מגוונים של ההשכלה הגבוהה בישראל. אין כיום בעולם גופי רגולציה דוגמת מל"ג וות"ת שפועלים בכפיפה אחת.

הדיכוטומיה בין אוניברסיטאות למכללות – וולנסקי מקבל את הדיכוטומיה בין אוניברסיטאות למכללות במערכת ההשכלה הגבוהה בישראל כנתון, ומתייחס בעיקר לבעייתיות של ייסוד אוניברסיטאות חדשות או שדרוג מכללות לסטאטוס אוניברסיטה. הוא מקדיש דיון ארוך וביקורתי על הקמת אוניברסיטת אריאל ואוניברסיטת רייכמן. ברוב מערכות ההשכלה הגבוהה בעולם מתייחסים כיום למגוון העצום של מוסדות להשכלה גבוהה. במבוא לספרו מתייחס וולנסקי לחוקרים בולטים בתחום ההשכלה הגבוהה, דוגמת מרטין טרואו (Martin Trow) ופיליפ אלטבאך (Philip Altbach), שעסקו רבות בהשפעת הדמוקרטיזציה של ההשכלה הגבוהה ופתיחת שעריה לאוכלוסיות רבות ומגוונות על המבנה וההתנהלות של מערכות השכלה גבוהה ברחבי העולם. אך וולנסקי אינו מיישם את המסקנות שלהם בספרו. הדמוקרטיזציה של מערכות ההשכלה הגבוהה הביאה לגיוון רב בסוגי המוסדות במטרה להתאימם לאוכלוסיות שונות, אך לא גרמה בהכרח לערעור הסטאטוס של אוניברסיטאות מחקר מובילות.

כך, בארצות הברית יש כיום כ־4,500 מוסדות להשכלה גבוהה. על־פי החלוקה של Carnegie Foundation for the Advancement of Teaching, מוסדות אלה מחולקים לשש קטגוריות גדולות, ובכל קטגוריה גדולה כמה תת־קטגוריות. המונחים אוניברסיטה, מכללה, אקדמיה, מכון ללימודים גבוהים משמשים מילים נרדפות. Boston College, לדוגמה, הוא אוניברסיטת מחקר מובילה, הניצבת בשורה אחת עם אוניברסיטאות הרווארד וסטנפורד. באנגליה החליטו משנת 1992 לשדרג את מוסדות הפוליטכניקס ועוד מכללות מסוגים שונים לסטאטוס של אוניברסיטאות. מתוך כ־260 מוסדות להשכלה גבוהה בשנת 2024 באנגליה, 165 הן אוניברסיטאות. הדבר אינו פוגע כהוא זה בסטאטוס של אוניברסיטאות מחקר מובילות דוגמת האוניברסיטאות של אוקספורד וקיימברידג'. גם בישראל יש לפחות חמישה סוגים שונים בקרב עשר האוניברסיטאות הקיימות (הטכניון, מכון וייצמן, האוניברסיטה העברית, האוניברסיטה הפתוחה ואוניברסיטת רייכמן הם מוסדות בעלי אפיונים ייחודיים), ולפחות שמונה סוגים שונים של מכללות. דיון ביקורתי בשינוי ההתייחסות הדיכוטומית לאוניברסיטאות ולמכללות במערכת ההשכלה הגבוהה בישראל עשוי היה להוסיף נדבך חשוב לספר.

ההתייחסות להקמת אוניברסיטה פרטית בישראל – נראה כי וולנסקי מזדהה עם ההתנגדות של מרבית ראשי ות"ת בעשורים האחרונים להקים אוניברסיטה פרטית בישראל, ורואה בהקמתה התערבות פוליטית כוחנית. דיונים בנושא הקמת אוניברסיטה פרטית בישראל נערכו קרוב לשלושים שנה במל"ג/ות"ת, במוסד שמואל נאמן, במכון ון ליר ועוד. לא מוצג דיון ביקורתי בספר בסוגיה זו, ואין שום התייחסות לאוניברסיטאות פרטיות ברחבי העולם. בארצות הברית, לדוגמה, מבין כ־4,500 מוסדות להשכלה גבוהה כ־1,700 הם אוניברסיטאות ומוסדות פרטיים אחרים להשכלה גבוהה ללא מטרות רווח, ועוד כ־900 הם מוסדות פרטיים להשכלה גבוהה למטרות רווח. חלק מההתנגדות להקמת אוניברסיטה נוספת בישראל נובע מחשש לנגיסה בתקציבי המחקר של האוניברסיטאות הקיימות. אך אוניברסיטה פרטית אינה נוגסת בתקציב שניתן על־ידי המדינה. נראה כי חשוב היה לדון בסוגיה זו של הקמת אוניברסיטה פרטית בישראל לא רק מהזווית הלאומית, כי אם גם מהזווית הבין־לאומית.

מעמדה של מערכת ההשכלה הגבוהה בישראל בעולם – וולנסקי נוגע בכמה פרקים במעורבות של גופים בין־לאומיים בתחומים שונים במערכת ההשכלה בישראל, בעיקר בתחום של הערכת איכות תחומי הדעת הנלמדים. אך מראשית הקמתם נשענו המוסדות להשכלה גבוהה בישראל על שיתופי פעולה עם חוקרים וגופי מחקר מחו"ל. כיום חלק ניכר מתקציבי המחקר נשען על קרנות תחרויות, בעיקר בארצות הברית ובאירופה, ועל שבתונים של אנשי הסגל האקדמי בחו"ל. גם מיקומן של האוניברסיטאות בישראל בטבלאות ליגה, דוגמת הדירוג של שנחאי, מהווה גורם חשוב ביותר בהתנהלות המחקר בישראל. בעשורים האחרונים, בעיקר בהשפעת תהליך בולוניה משנת 1999, חל גידול עצום של שיתופי פעולה בתחום ההוראה/למידה וניידות סטודנטים, לא רק בחילופי חוקרים. ישראל משתתפת באופן חלקי מאוד בתהליך זה. נראה כי מדובר בנושא חשוב לדיון בהתוויית מדיניות העתיד של מוסדות ההשכלה הגבוהה בישראל.

בהצעות לדיון ביקורתי בהתנהלות מערכת ההשכלה הגבוהה בישראל מהיבט בין־לאומי, שהעליתי לעיל, אין כדי לגרוע מערכו החשוב של הספר של וולנסקי ומתרומתו להבנת המשברים שחלו במערכת ההשכלה הגבוהה בעשורים האחרונים בשל התערבויות פוליטיות בוטות וכוחניות, הכרסום שחל במעמדם של המוסדות הרגולטוריים והמוסדות להשכלה גבוהה, וחלק מהאתגרים העתידיים שניצבים בפני מערכת ההשכלה הגבוהה בישראל.